- MDR Unangekündigte Kontrollen bei Medizinprodukten funktionieren Konferenz zu aktuellen Entwicklungen im Medizinprodukterecht

Susanne Conze, Leiterin des Referates Medizinproduktesicherheit im Bundesministerium für Gesundheit, erörterte den Stand der Verhandlungen zur neuen europäischen Medizinprodukte-Verordnung (Medical Device Regulation – MDR) sowie zum sogenannten "Scrutiny-Verfahren". Die Verhandlungen in Brüssel stocken, ein Trilog zwischen Kommission, Rat und Parlament ist derzeit nicht in Sicht. Die aktuelle lettische Ratspräsidentschaft bemühe sich jedoch, das Thema voranzubringen, so Conze. Sie hob hervor, dass der Prozess "fachlich seriös zu Ende gebracht werden soll". Sorgfalt müsse vor Schnelligkeit gehen und die Glaubwürdigkeit der CE-Kennzeichnung von Medizinprodukten müsse "für die Sicherheit und Wirksamkeit und damit die Patientensicherheit" untermauert werden. Benötigt werde eine Regelung, die möglichst schnell umsetzbar sei, was durch eine Verbesserung des bestehenden Systems eher zu gewährleisten sei als durch die Neuschaffung eines Zulassungssystems. Stattdessen sprach sie sich für "bessere Produktanforderungen, bessere Benannte Stellen und eine bessere Marktüberwachung" aus.

Die im September 2013 als Maßnahme des sogenannten "Joint Action Plan" von der Kommission beschlossene Durchführungsverordnung zu den Benannten Stellen sei ein entscheidender Schritt in die richtige Richtung und zeige bereits erste Erfolge, an denen angesetzt werden müsse – die Anzahl der Benannten Stellen gehe zurück. Es sei wichtig sicherzustellen, dass alle Benannten Stellen in Europa auf einem einheitlich hohen Niveau arbeiten, was bereits aktiv angegangen werde. Für bestimmte Produkte, insbesondere Implantate, müsse die Datenlage bei der klinischen Bewertung verbessert werden. Gebraucht würden produktspezifische Anforderungen, die auch konkrete Vorgaben für die Durchführung von klinischen Prüfungen beinhalten. Diese müssten EU-weit einheitlich als Beurteilungsmaßstäbe im Rahmen der Konformitätsbewertung von Herstellern, Benannten Stellen und Überwachungsbehörden herangezogen werden. Notwendig seien ebenfalls eine stringentere Nachmarktbeobachtung und eine koordinierte und qualitätsgesicherte Marktüberwachung durch die Behörden der Mitgliedstaaten. Conzes Fazit: "Es geht sehr stark in Richtung höhere Anforderungen an klinische Prüfungen – und das geht nicht für umsonst!"

Am Beispiel des sogenannten "Scrutiny-Verfahrens", nach dem für Produkte der höchsten Risikoklasse III die Konformitätsbewertung der Benannten Stellen überprüft werden soll, skizzierte die BMG-Expertin die Differenzen und das "breite Spektrum an Fragestellungen" zwischen den verschiedenen EU-Mitgliedstaaten: "Es gibt Staaten, die wollen das, zum Beispiel Frankreich, begründet durch den PIP-Skandal"; im Gegensatz dazu habe sich die deutsche Verhandlungsseite mit Zustimmung der Mehrheit des Bundestages und der Bundesregierung bisher gegen Scrutiny ausgesprochen. Andere Staaten haben teils konträre, teilweise aber auch Kompromissvorschläge vorgelegt.

Unangekündigte Audits (UAAs) aus der Sicht einer Benannten Stelle beleuchtete Dieter Eckert, Director Medical Affairs bei der TÜV SÜD Product Service GmbH in München. Nach einem Jahr der Umsetzung und bisher rund 350 UAAs durch den TÜV SÜD resümiert Eckert: "Das ging bisher immer gut über die Bühne." Er und seine Teams hätten "bisher keine großen Probleme erlebt". Auch an Akzeptanz mangele es in den überprüften Unternehmen nicht, da die UAAs das Ziel verfolgten, die Patientensicherheit zu erhöhen. Die Audits seien für die Unternehmen auch ein guter Ansatz, die eigenen Prozesse zu reflektieren und anzupassen, um die Abläufe alles in allem reibungsloser zu machen. Zudem könne so das Niveau in der EU insgesamt angehoben werden, auch im Zuge einer Harmonisierung der Audit-Prozesse unter den Benannten Stellen. Eckert hält es für diskutierenswert, die UAAs als Teil des regulären Auditzyklus der Unternehmen anzuerkennen, da sie insbesondere für kleine Hersteller und solche mit multiplen Produkten und Herstellungsstätten besonders ressourcenaufwändig seien. Auch einzelne Detailaspekte müssten nachjustiert werden: So sei es aus seiner Sicht für die Unternehmen "nicht praktikabel", regelmäßig sämtliche Produktionszeiten zu übermitteln. Auch in Bezug auf die Zulieferer seien die Audit-Prozesse sehr komplex, da die Hersteller hier zusätzliche Verträge abschließen und Vorkehrungen treffen müssten.

Die Ergebnisse der bisherigen UAAs des TÜV SÜD auf einen Blick: 55 Prozent der Audits wurden in Asien, 25 Prozent in Europa und 20 Prozent in den USA durchgeführt. Bei 70 Prozent der Audits wurden kleinere Abweichungen, bei 10 Prozent Abweichungen und bei 20 Prozent keine Abweichungen festgestellt. 34 Prozent der Abweichungen rührten aus der Produktion, 21 Prozent aus der Beschaffenheit des Produktes und 20 Prozent aus dessen Nachverfolgbarkeit. Eckert folgerte daraus, dass die UAAs Sinn machen und den Unternehmen helfen, ihre Prozesse zu optimieren.

Dr. Joachim Wilke, Director Regulatory Affairs und Policy Europe bei Medtronic, erläuterte seine Erfahrungen am Beispiel eines UAA aus Herstellersicht und unterbreitete Vorschläge, um die "nicht ganz unerheblichen" Kosten der Audits für die Hersteller zu reduzieren. Ohne dass ein Verdachtsmoment vorliege, müsse ein Hersteller von Klasse III-Produkten mit fünf Herstellungsstätten innerhalb von drei Jahren mit 10 UAAs und 15 Audits des Qualitätsmanagementsystems (QMS) rechnen. Sollte ein Unternehmen von mehreren Benannten Stellen überwacht werden, multipliziere sich die Anzahl der Audits entsprechend. Um dies zu begrenzen, sollte, unabhängig von der Produktklasse, innerhalb von drei Jahren nicht mehr als ein UAA zwingend vorgeschrieben werden. Kurzfristig sollte die UAA-Frequenz bei Herstellern mit mehreren Fertigungsstätten nach einheitlichen Regeln für alle Betriebsstätten eingegrenzt werden. Mittelfristig sollte das innerhalb von drei Jahren zwingend vorgeschriebene UAA in das jährliche Auditprogramm integriert werden und die entsprechende Produktselektion möglichst kostensparend durchgeführt werden. Dazu sollten die Tests beim Hersteller direkt und nicht extern erfolgen. Zudem stellten die UAAs einen signifikanten administrativen Aufwand für die Hersteller von Medizinprodukten dar, insbesondere in Bezug auf UAA-spezifische Abmachungen mit kritischen Zulieferern und Unterauftragnehmern, die mitunter selbst keine Medizinprodukte herstellen. Wilke plädierte dafür, dass UAAs bei Lieferanten nur im begründeten Verdachtsfall erfolgen und Verträge mit kritischen Lieferanten und Unterauftragnehmern nicht von den Benannten Stellen eingefordert werden. Darüber hinaus sollten Informationen zu Fertigungszeiten für bestimmte Produkte den Benannten Stellen nicht gemeldet werden müssen.

Klaus-Dieter Sohn, Fachbereichsleiter für Arbeit und Soziales, EU-Verträge und Institutionen beim Centrum für Europäische Politik (cep) in Freiburg, appellierte an die Unternehmen und Verbände, die bevorstehende Erarbeitung weiterer 60 durchführender und delegierter Rechtsakte zur neuen MDR aktiv mitzugestalten und dazu Mehrheiten zu organisieren. Da in 39 Regelungsbereichen der MDR noch nicht abschließend klar sei, wie diese ausgestaltet werden, brauche es "starke" Verbände, die die Politik im Dialog für die Themen einzelner Branchen sensibilisieren. In Bezug auf das Europäische Parlament betreffe dies alle Abgeordneten, nicht nur die 96 aus Deutschland.

Aspekte der klinischen Bewertung inklusive der klinischen Prüfung, die nach dem Vorschlag zur MDR bei allen Klasse III-Produkten durchgeführt werden soll, erörterte Dr. Roland Prestel von der Abteilung Medical Scientific Affairs der Aesculap AG in Tuttlingen. Klinisch relevante Daten zu Risiken und Nutzen für bzw. durch den Anwender oder Patienten beschränkten sich nicht nur auf eine wissenschaftliche Literaturrecherche bzw. -bewertung und klinische Studien – vielmehr müssten nach dem Äquivalenzprinzip alle Daten, die für die klinische Bewertung eines Medizinproduktes hinsichtlich der Grundlegenden Anforderungen relevant sind (Sicherheit, Leistungsfähigkeit und positives Nutzen-Risiko-Verhältnis), in Betracht gezogen werden. Dazu zählten auch Erkenntnisse aus in-vitro und präklinischen Tests sowie ggf. aus Tierstudien. Bestimmte klinisch relevante Aspekte zu unterschiedlichen Patienten und Anwendern, Langzeiterfahrungen, Lernkurven oder Behandlungssituationen könnten in einer klinischen Studie nicht immer bzw. nur unter sehr großem Aufwand abgebildet werden. Deshalb müsse ggf. die wesentlich einfachere und effektivere Prüfung in nicht-klinischen Tests erwogen werden. Hinzu komme der Grundsatz, dass Versuche am Menschen nur unter der Bedingung ethisch vertretbar seien, dass ein entsprechender Erkenntnisgewinn nicht anderweitig erfolgen könne. Diese Fakten stünden im Gegensatz zu der im EU-Verordnungsvorschlag vorgesehenen Pflicht zur unbedingten Durchführung klinischer Prüfungen für Klasse III-Produkte nebst sehr detaillierten formalen Anforderungen.

Jan Michael Krüger, Director Regulatory & Quality Affairs bei St. Jude Medical in Eschborn, setzte sich mit der überarbeiteten Norm DIN EN ISO 14971:2012 auseinander. Diese harmonisierte Norm beschreibt die Anwendung des Risikomanagements auf Medizinprodukte. Bei sachgemäßer Anwendung stellt sie die Konformitätsvermutung mit den Grundlegenden Anforderungen der drei europäischen Medizinprodukte-Richtlinien sicher. Die Norm habe für global agierende Medizinproduktehersteller den Dokumentationsaufwand im Risikomanagementprozess mit neuen Herausforderungen versehen und schwieriger gemacht. Dies rühre daher, dass für den europäischen Markt in Bezug auf das Risikomanagement andere Anforderungen an den Marktzutritt gelten als in anderen Ländern der Welt. Die Hersteller wünschten sich global geltende Regeln und die Überarbeitung der ISO 14971 habe gezeigt, dass die Kommunikation zu den zuständigen internationalen Normungsgremien nicht optimal verlaufen sei. Die Veränderungen der ISO 14971:2012 basierten auf reinen Interpretationen der informativen Anhänge ZA, ZB und ZC der ISO 14971 – die überarbeitete Fassung lasse daher beim Anwender viele Fragen ungeklärt. Es bleibe abzuwarten, wie sich die Norm in Hinblick auf die voraussichtlich erst 2019 in Kraft tretende europäische MDR verändern werde, so Krüger abschließend.

Volker Zeinar, Global Coordinator Auto-ID Affairs bei der B. Braun Melsungen AG, gab einen Einblick in die Anwendung des Unique Device Identification Systems (UDI) in den USA und die Herausforderungen bei der Umsetzung der FDA Rule zur maschinenlesbaren Kennzeichnung und Meldung der Daten. Technischen Aufwand bedeute insbesondere die maschinenlesbare Kennzeichnung von Produkten und Verpackungen, beispielsweise mit einem Barcode, wenn zusätzlich Produktionsdaten wie Chargennummer oder Verfalldatum auf sehr kleinen Produkten aufgebracht werden müssten. In die Datenbank der FDA, GUDID, müssen über 60 Datenelemente gemeldet werden. Datenpflegeprozesse müssten im Sinne zentraler Materialstammdaten standardisiert und harmonisiert erfolgen, so Zeinar. Für eine optimale Datenqualität seien eine frühestmögliche Datenvalidierung, Regeln zur Absicherung der Datenpflegeprozesse und eine adäquate Dokumentation und Anwenderschulungen nötig. Die Komplexität der UDI-Anforderungen sei nicht zu unterschätzen. Dennoch sei es gut, "bei der Vernetzung von Daten auch in Fettnäpfchen zu treten" und aus den anschließenden Korrekturmaßnahmen zu lernen. Zeinars Rat: Vor der Implementierung von UDI im Unternehmen solle eine firmeninterne Compliance Group die Regelung interpretieren und eine interne Umsetzungs-Richtlinie erstellen. Grundsätzlich gelte: "Ohne Top-Management-Unterstützung ist es undenkbar, so ein Projekt durchzuführen!" In seinem Ausblick stellte Zeinar UDI für Deutschland zunächst hinten an – "die nächste UDI Regulation werden wir wohl in China sehen".

Was bedeuten Normen für die Hersteller von Medizinprodukten? Diese Frage diskutierte Dr. Joachim Wilke von Medtronic abschließend in Vertretung für Ralph Hilberath, Director Regulatory Management bei Becton Dickinson Europe. Das Prinzip des "New Approach" sehe harmonisierte Normen zum Nachweis der Einhaltung der Grundlegenden Anforderungen ausdrücklich vor. In dem Vorschlag zur neuen MDR treten jedoch neben den Normen "Gemeinsame Technische Spezifikationen", die von Behörden erarbeitet werden, in den Vordergrund. Als kosteneffiziente Lösung empfahl Wilke die Mitarbeit der Mitgliedstaaten in der Normung. Globale, von anerkannten Experten entwickelte Normen böten eine profunde Basis zum Nachweis der Sicherheit sowie der Einhaltung vieler Zulassungsbestimmungen. Sie blieben sowohl im europäischen als auch im weltweiten Handel wichtig, weshalb eine Kenntnis der Normenentwicklung ein Muss für globale Medizinproduktehersteller sei. Nichtsdestotrotz sei ein schwindendes Interesse bei Industrie und Behörden an der aktiven Normen-Entwicklung zu beobachten.

Hinweis an die Medien: Druckfähige Bilder zur Konferenz können unter www.bvmed.de/bildergalerien heruntergeladen werden.